文：Clarion Chan (Parks and Trails)
 

在過去兩篇文章中，我們探討了香港郊野公園制度的起源，以及環保非政府組織在殖民時期所扮演的角色。時至今日，距離香港回歸已近三十年，郊野公園依然是市民假日休閒的去處；與此同時，環保非政府組織的數量與多樣性也持續增加。然而，我們的自然資源治理方式，是否真的隨時代而進步？面對日益嚴峻的氣候危機，我們的環境治理是否已跟上國際趨勢？

答案可謂喜憂參半。一方面，香港在某些方面確有進展。現今的治理模式較以往更重視多元參與，逐步擺脫僵化的層級制度，並納入更多不同類型的組織；同時，也更強調基於信任、互相承諾與學習機會的夥伴關係。

然而，制度中的部分環節依然停滯不前。最明顯的是，香港的郊野公園管理模式仍屬集中化、自上而下的「命令與控制」體制，由漁農自然護理署（AFCD）主導。這帶來兩項主要問題：

1. 透明度不足：漁護署從未公開發佈郊野公園的綜合管理計劃。除了內部的季度規劃文件及年度報告外，社會大眾始終未能清楚了解政府對郊野公園長遠管理的願景。
2. 問責性有限：郊野公園及海岸公園委員會雖為具法定地位的諮詢機構，向漁護署署長提出建議，但其實際能力有限，難以主動推動變革或監察管理實踐，這對建立多層次治理機制構成嚴重障礙。

再加上郊野公園最初劃定時，生物多樣性從未被視為主要考量，問題便更加凸顯。根據世界自然基金會（WWF）2025 年報告，香港僅有不足三成的物種分布範圍位於受保護區域（包括郊野公園、特別地區及限制地區）內，且其數量普遍出現下降趨勢；其中，蝴蝶、螞蟻及爬行類動物等物種的保護情況尤為不足。

制度的裂縫正在擴大。那麼，我們該如何前行？

新的出路：什麼是「適應性治理」？

其中一個可能的答案是「適應性治理」（Adaptive Governance）。這一概念早在 2011 年由思匯政策研究所（Civic Exchange）首次引入香港郊野公園的討論中，但至今尚未真正落實。然而，它在今日依然極具啟發性。

概念方面，「適應性治理」的範疇比「適應性管理」（Adaptive Management）更為廣泛。後者源於對環境與自然資源管理中複雜性與不確定性的認識，強調一種整體性、以科學為基礎、具公眾參與、並透過靈活政策與制度執行的過程；而「適應性治理」更進一步，延伸至政策與決策層面。 它強調跨層級（地方、區域、全球）與跨部門（政府、企業、公民社會）之間的連結，核心理念是「監測、實驗與協作」，並由中介性組織負責連結各持份者。

若要了解其實際運作，南非的經驗提供了極佳的參考案例。

借鏡南非經驗

一、立法背景

回溯至 1990 年代末種族隔離結束之時，南非國家公園管理局（SANParks）開始採用「策略性適應管理」（Strategic Adaptive Management, SAM）的規劃與管理方式。隨後，南非於 2003 年通過新的《國家公園法》（National Parks Act），以取代舊有法例。

新法案的最大成功之處，在於促進多層次、跨領域的參與。該法規定公園管理計劃需透過參與式方式制定，並容許共管（co-management）與多元治理架構的建立，同時設立資訊流通與社會學習的平台。然而，實踐中亦出現層級與細節的不匹配問題。例如，修改計劃時需提交實施層面的具體成本細節，顯示出制度仍假設穩定與可預測的前提，欠缺彈性，限制了法例的「適應性」。

儘管如此，南非的制度仍具值得借鑑之處，其中之一便是克魯格至峽谷生物圈保護區（Kruger to Canyons Biosphere Reserve, K2C）的共管安排。該區涵蓋南非最大的國家公園——克魯格國家公園（KNP）及馬拉克勒國家公園（Marakele NP）。然而，我們應從中學習的不僅是其成功經驗，還包括其制度侷限。

二、K2C 生物圈保護區與「環境監測員計劃」（Enviromental Monitors）

Kruger to Canyons Biosphere

在 1990 年代，各類保育與發展組織開始推動於該地區建立「生物圈保護區」的構想，目的是促進跨地區社群合作，以確保生物多樣性的未來。2001 年，K2C 地區正式被指定為生物圈保護區，並成立同名的非牟利公司，負責推動相關工作。

K2C 的任務不僅是實施保育措施，更致力於培育夥伴關係與推動協作，從而在生物多樣性保育與永續發展之間取得平衡。他們不僅處理環境問題，也積極應對當地社會的多重挑戰，如經濟機會缺乏、貧富懸殊、偷獵問題、貧困與愛滋病等，並透過政府、企業、非政府組織及社區等多方參與者的合作來推動變革。換言之，K2C 的目標是實現一種整體性的系統轉變，將「人」重新融入「自然」。

其中最具代表性的實踐例子之一，是於 2012 年推出的「環境監測員計劃」（Environmental Monitor Program）。該計劃旨在透過巡邏、監測與環境教育等方式，打擊偷獵行為、維護保護區的完整性，同時為失業者提供臨時工作與技能訓練。

在計劃中，K2C 幹事擔任協調者，監測員則被派駐至不同的「主辦機構」（Host Institutes, HIs）參與工作，如資料蒐集（如淡水資源、草原生態等主題）、技術訓練與設備操作。所收集的資料會進入共同資料庫，並透過即時分享與網絡活動促進跨界溝通。K2C 同時定期舉辦交流活動，讓官員、工人、環保人士、企業代表及非政府組織互相討論。

總而言之，南非的制度自立法至執行層面均展現出「適應性」與「多中心性」（polycentric）。不同部門與社群透過數據及資訊共享參與決策與行動設計。儘管資訊流通與效率尚有改進空間，南非的經驗仍具高度參考價值。

對香港的啟示

那麼，香港能從南非學到什麼？

首先，「適應性治理」並非只適用於「全球北方」的先進社會體系，而是能在不同社會與政治背景下運作。其次，儘管任何模式皆非完美，但「適應性治理」提供了讓保育工作更透明、更具包容性與靈活性的工具。

然而，自思匯政策研究所在 14 年前首次提出此概念以來，香港的情況卻幾乎毫無變化。香港至今仍缺乏明確的郊野公園發展願景，透明度低、社區參與機會稀少——儘管許多環保團體願意擔任「橋樑」角色。

是時候邁步向前。以下是香港可採取的幾項建議：

1. 修訂相關法例：
   要推動系統性改革，首先需從法律層面着手。建議《郊野公園條例》加入法定條文，要求漁護署定期公開郊野公園管理計劃，並確保計劃具可修訂性及以科學研究為基礎。如此一來，非政府組織、學者及公眾便能有效監察政府表現。漁護署應建立一套將科學知識轉化為具體管理目標的制度。同時，應賦予郊野公園及海岸公園委員會更大自主權，例如允許其邀請社區團體與環保組織參與會議，以加強夥伴合作，使治理更具彈性與包容性。
2. 建立持份者網絡：
   在南非案例中，不同社會力量透過中介機構（如 K2C）共同制定與修訂計劃。然而，香港的郊野公園面積僅為 K2C 地區的五十分之一，且分布零散，影響的社區亦各不相同。因此，漁護署本身可扮演中介角色，但需容許更多環保團體、學術界及地區社群的參與。政府應定期舉辦公開諮詢、論壇及交流活動，讓各界討論、思辨與互相學習。
3. 重視知識共享：
   應加強政府、環保團體與學術界之間的合作，將已有的環境研究成果納入政策修訂之中，並建立跨部門共享的資料庫，以促進資訊流通與決策透明。

當然，知易行難。過去數十年來，環保組織與學者一直倡議多項保育策略，卻往往被政府忽視。如今，政府必須主動擔當起環境守護者的角色，推動郊野公園治理的制度性改革。更重要的是，政府不應再以「發展」為藉口破壞自然環境。面對加速的氣候變化，我們已無法再等待十四年——行動必須從現在開始。

參考資料

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